EPC是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。EPC總承包模式已經(jīng)逐步在包括大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等在內(nèi)的國內(nèi)建筑市場中被采用。EPC+F即工程承包方為業(yè)主解決部分項目融資款，或者協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動項目。

“EPC+F”的適用項目領(lǐng)域

目前EPC+F主要適用于由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

政府投資項目，是指政府使用各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等進行全部或部分投資的項目。政府投資的方式分為直接投資、資本金注入、投資補助、基金注資、擔保補貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。如果政府通過財政直接投資或資本金的方式投資項目，則項目為政府直接投資項目，項目單位一般為政府有關(guān)部門、事業(yè)單位或?qū)ｉT設(shè)立的臨時指揮部等等。按照政府投資項目的相關(guān)管理規(guī)定，上述項目單位可依法委托代建單位對項目建設(shè)進行管理。在此情況下，地方國企(含平臺公司)可以成為代建單位，并在實際上履行建設(shè)單位的職能。

需要注意的是，代建制在實操層面的推廣和應(yīng)用并未達到主管部門的預(yù)期，地方政府直接指定或委托地方國企(含平臺公司)實施項目建設(shè)的情況屢見不鮮。

對于政府投資項目之外的其他項目，即應(yīng)屬于企業(yè)投資項目。即便投資人是項目所在地的國企(含平臺公司)，項目性質(zhì)也是企業(yè)投資，地方國企(含平臺公司)為項目單位(同時也可以是項目業(yè)主和建設(shè)單位)。

“EPC+F”三大主體的關(guān)系

在“EPC+F”模式下，除政府方外，一般涉及三大主體：地方國企、EPC承包商和合資公司。地方國企即前文所述項目建設(shè)單位，EPC承包商則是通過招標程序取得特定項目承包權(quán)的經(jīng)濟實體。至于合資公司，通常由地方國企與EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)合資設(shè)立，其功能在于打通特定融資渠道，并賦予EPC承包商相應(yīng)的工程款結(jié)算保障。融資渠道因融資主體而異。對于“EPC+F”模式而言，政府方和地方國企通常需要借重EPC承包商的資金實力及融資能力，同時不能違反建筑法對于EPC合同的工程款結(jié)算要求。為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)需要通過與地方國企共同設(shè)立合資公司，以雙方共同注入資本金的方式部分解決特定項目的EPC合同工程款支付難題及EPC承包商的合理關(guān)切。至于項目的其他資金需求，則需要通過其他融資渠道加以解決。為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)和地方國企必定需要提供不同程度的增信支持。倘若項目本身擁有政府付費來源(基于前文所述的特許經(jīng)營或ABO)，當然也可以用于項目融資之目的。

為實現(xiàn)上述融資安排，地方國企和合資公司之間存在一個身份轉(zhuǎn)換的問題。即合資公司需要成為項目建設(shè)單位，從地方國企承繼其與EPC承包商之間的EPC合同。這里可能涉及到的相關(guān)合規(guī)問題及解決方案，需要具體問題具體分析，此處不贅。

“EPC+F”涉及的四個問題

如前文所述，“ECP+F”模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施項目。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資的基本邏輯對該模式無疑也是適用的，該模式同樣需要回答以下四個問題：

Q:項目所需資金從哪里來?

A:暫定答案：EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)的股權(quán)出資、項目資產(chǎn)抵押或收益權(quán)質(zhì)押融資、第三方擔保(或其他增信方式)融資。

Q:資金如何使用?

A:暫定答案：通過合資公司啟動項目建設(shè)，支付工程款及其它費用。

Q:相關(guān)投資如何回收?

A:暫定答案：項目自身收益，以及必不可少的政府資金支持(政府履行出資義務(wù)——適用于政府投資項目、政府付費——適用于特許經(jīng)營或ABO模式、政府回購項目資產(chǎn)或合資公司股權(quán))，具體資金來源及相關(guān)安排因項目而異。倘若完全沒有政府資金作為后盾，“EPC+F”模式的可行性存疑。

Q:如何在合法合規(guī) 的前提下解決以上三個問題?

A:在當前的地方債管控政策環(huán)境之下，除履行對政府投資項目的出資義務(wù)之外，政府方對“EPC+F”模式的資金支持方式應(yīng)當著重避免觸碰地方債管控紅線，這一點需要項目各方予以正視。

“EPC+F”涉及的優(yōu)缺點

優(yōu)點：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進入清理整頓階段以來，社會各界對PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發(fā)展提供了機會。

二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴格的PPP推進流程，“EPC+F”模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業(yè)績的要求。

三是地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。

缺點：

第一， 從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看， 承包商在 EPC+F的項目多地從建 設(shè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟可行性和工程建造可行性考慮， 傾向于掩蓋運營期的收 益風險。

第二， 由于 EPC+F的商業(yè)模式也只完成了產(chǎn)業(yè)鏈的融資和工程建設(shè)環(huán)節(jié)，這一過程通常只需要 3-5 年時間，而沒有拓展到可持續(xù)盈利幾十年之久的后期運營、 維護等高附加值環(huán)節(jié)。

四個典型案例

EPC+F模式既具備EPC模式的基本特征，又在此基礎(chǔ)上衍生出了“融資”功能，通常是指公共設(shè)施項目的項目業(yè)主通過招標等方式選定承包商，由該承包商直接或間接籌措項目所需建設(shè)資金，以及承攬工程總承包相關(guān)工作，待項目建設(shè)完成后移交給項目業(yè)主，并由項目業(yè)主按合同約定標準向承包商支付費用的融資建設(shè)模式。以下是國內(nèi)EPC+F模式的幾個典型案例：

案例一　江西省豐城市梅林鎮(zhèn)2018年土地整治補充耕地項目(EPC+F)總承包工程

以2018年10月19日發(fā)布的江西省豐城市梅林鎮(zhèn)2018年土地整治補充耕地項目(EPC+F)總承包工程招標公告為例，該項目的招標公告中明確招標人為豐城市梅林鎮(zhèn)政府，建設(shè)資金由中標人進行融資，同時，投資單位中標后與豐城市人民政府另行簽訂投資協(xié)議,約定相關(guān)權(quán)利與義務(wù)。該項目投資回報機制為當新增水田面積經(jīng)相關(guān)部門驗收合格且占整個土地整治開發(fā)面積大于等于80%時，確定項目投資回報率為1.46倍(即新增加耕地指標入庫后，再向投資方支付投資成本和投資回報)。

案例二　張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項目

以2018年1月15日發(fā)布的張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項目投資人招標公告為例，該項目招標公告中明確張家口經(jīng)開建設(shè)投資有限公司經(jīng)張家口經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會授權(quán)作為該項目的招標人，投資模式為中標單位與招標人簽署《張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項目投資建設(shè)合同》，中標人作為該項目的項目公司，負責該項目的整體策劃、規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和運營。

案例三　景德鎮(zhèn)學院搬遷工程勘察設(shè)計采購施工總承包項目

以2018年7月16日發(fā)布的景德鎮(zhèn)學院搬遷工程勘察設(shè)計采購施工總承包招標公告為例，該項目的招標公告中明確招標人(即業(yè)主方)為景德鎮(zhèn)陶陽置業(yè)有限公司，其控股股東為景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。承包商中標后，直接與業(yè)主方簽署工程總承包合同。

案例四　麗水機場項目配套工程設(shè)計、采購、施工總承包項目

以2018年7月24日發(fā)布的麗水機場項目配套工程設(shè)計、采購、施工總承包招標公告為例，該項目招標公告明確的招標人(即業(yè)主方)為麗水機場開發(fā)建設(shè)有限責任公司，系麗水市交通投資發(fā)展有限公司的全資子公司。同時，招標公告明確配套工程建設(shè)模式為延付EPC模式(即EPC+F模式)，納入EPC投資主要為工程費用和相關(guān)的工程建設(shè)其他費、勘察設(shè)計費、預(yù)備費等約為12.59億元，征遷費用、前期費用、建設(shè)單位管理費、建設(shè)期利息等不納入EPC投資。配套工程建設(shè)期4年，延付期8年，一年支付一次。延付資金比例更低為EPC投資的70%，延付利率更高為五年期貸款基準利率上浮40%(建設(shè)期延付資金利率參照延付利率執(zhí)行)。

在上述案例中，雖然對外招標形式上仍屬于正常的工程總承包招標，但業(yè)主方通過設(shè)置延付期限的方式實現(xiàn)了由中標人負責建設(shè)資金籌集的目的，而建設(shè)期延付資金利率即相當于支付承包商的資金占用成本。

從上述幾個典型案例來看，EPC+F模式在實踐中的具體操作形式呈現(xiàn)了非常多樣化的特點，從采購主體來看，既有以政府或職能部門作為采購主體的，也有以城投公司、地方國企作為采購主體的;從具體“F”模式來看，既有設(shè)立項目公司作為投融資主體的股權(quán)型融資，也有非股權(quán)型(包括工程款延付型)的融資模式;從承包商所承擔的融資范圍來看，既有僅承擔設(shè)計施工采購總承包工程價款范圍的融資責任的做法，也有將建設(shè)項目全部總投資(包括征地拆遷費用、工程款以外的工程建設(shè)其他費、建設(shè)期貸款利息等)全額納入融資范圍的做法。